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从2013年11月十八届三中全会《决定》首次提出“建立国家公园体制”以来,两年间,经历了各种争论和博弈,国家公园体制试点工作已经落地——九个已经开始建设的国家公园体制试点区将分批公布揭晓。回顾并明晰中央的国家公园体制建设过程和路径,对“十三五”期间做好这一工作有全局上的承前启后、局部上的拨乱反正作用。

目前(截止2015年12月底),已有青海三江源、湖北神农架和浙江开化三个国家公园体制试点区通过国家评审。其中,三江源是中央深改办第十九次会议直接通过的。

苏杨:对国家公园这个词,实际上世界各国对其内涵和外延的理解存在较大差异。尽管IUCN(世界自然保护联盟)在其保护地(实际上是自然保护地)分类体系中将第Ⅱ类命名为国家公园,但这本质上属于名义借用,在现实中很难找到将其对国家公园的界定直接照搬到实际管理中的国家。如果以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系来看,其国家公园(包括其全部409个国家公园体系成员单位)在资源性质和主要功能上是有别于自然保护区的:①自然保护区整体强调严格保护,而国家公园强调保护利用兼顾,小面积利用、大面积保护;②自然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生物多样性的平台,其视觉景观价值(审美价值)不一定高,而国家公园必须具有国家级的视觉景观价值(审美价值)(当然,这在大多数情况下会伴生较重要的生态服务功能和较重要的物种)。

另外,中国国家公园体制的成员单位中还必须纳入文化遗产地这类重要资源(事实上,美国的国家公园体系成员单位中也有70%左右以文化遗产为主体)。这不仅是因为自然遗产保护和文化遗产保护在很多情况下理念和管理体制相同且可相互助力,也因为中国的自然遗产中大多分布有文化遗产(所谓“天下名山僧占多”),文化遗产保护则常常会形成自然遗产(如风水林。中国第一个自然保护区广东鼎湖山保护区在建区前其资源能保存下来与其中有岭南四大名刹庆云寺不无关系)。

苏杨:从我个人对相关中央文件的理解来看,其根本目标是重构中国的保护地体系(更准确地说是文化和自然遗产地管理体系),使傲居世界但具有不可再生性的美丽中国能够留住。

在建设美丽中国的过程中,文化和自然遗产作为国家文化瑰宝,正是中国美丽的主体,且美丽中国的多数象征物(长城、黄山、泰山等)都以文化和自然遗产为主体,在世界独一无二、在中国不可替代。而大多数人居环境改善事实上仅属于生态文明建设范畴,并非中国的特色美丽,具有高度的可复制性和可恢复性:例如,日本在1950、1960年代污染曾经比中国重得多(世界八大公害病有四个发生在日本,但中国迄今为止找不到一例典型的公害病患者),但现在的日本天蓝水碧,从人居环境而言已是人间天堂。不过,日本的生物多样性被破坏殆尽,价值较高的陆生物种(如狼、朱鹮)悉数灭绝,且大多数的河流过度人工化,大多数水生物种再也无法恢复。

可以从中央文件的提法中更准确、清晰地看出为什么和怎么建设国家公园体制:从2013年11月起,“国家公园”总是出现在相关中央文件中,对“国家公园”的作用越来越全面且提法越来越细、越来越实。

苏杨

显然,中央提国家公园,用意不仅是加强生态保护,而且将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和保护自然文化遗产的重要手段。由此也可以认为,国家公园是生态文明建设的重要物质基础,生态文明制度建设的先行先试区,生态文明基础制度因地制宜的创新实践区。即国家公园就是生态文明建设特区,其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配(土地等)等方面均体现出特殊性,以彻底转变这个区域的发展方式。

从这些文件中还可以看出,国家公园体制建设的终极目标是保护为主、全民公益性优先,为此,需要逐步探索建立统一、规范、高效的国家公园体制。这些政策目标可用三方面来概括:①不仅考虑合理性,还要更多考虑可行性;②不仅考虑国家公园体制试点区,还要考虑未来的国家公园建立和规划;③不仅考虑单体国家公园建设和管理,还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地和国家公园体系。而2015年这项工作的进展,可用四句话概括:按时发了文件,稳步开始落实,中央求同存异(重在体制,不在实体,谁的理解都有理), 地方八仙过海(在中央暂时没有专项支持的情况下,先把国家当我家,自身多种方式调动资源,因地制宜地体现文件中的改革要求)。

 苏杨:国家公园建设中面临两个突出的约束:地、人,即土地权属大多不属于政府,内部有大量原住民。与之相对应,带来两个体制建设难点:钱、权,即要让这个体制使遗产地充分体现“保护为主、全民公益性优先”,其资金来源何在?相关土地权属问题如何解决?管理中的责任和权利如何划分?

“地、人”这两个约束和“钱、权”这两个体制改革难点,使得具体的体制改革方案,不能不更多考虑基础性制度(如自然资源产权制度)改革的先导性和国家公园体制改革的可行性,不能不更多考虑地方政府在推进改革中的财力困难和既得利益结构,不得不全面考虑相关部委在参与改革时的遗产地管辖空间范围、职责分工和部门利益。也因此,中央指定由没有部门利益、更能体现国家公园全面价值和对公众生活影响的国家发改委社会发展司生活质量处牵头起草相关改革方案,这是相对来说更能体现国家利益并聚焦管理问题的睿智安排。

试点文件中还明确了建立的是体制试点区,不是公园。这有两方面含义:①全国九个试点区,可以分别对这些体制机制进行因地制宜的创新,只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可;②试点区不一定就是未来的国家公园,未来的国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样,一方面让试点区放开了手脚——可以在既定改革方向下进行分阶段创新,一方面也减少了试点过程的功利性——避免相关地方政府和部委把工作重点放在争牌子和争位子上。

目前9个试点省的体制建设方案都已经完成了省内的初评。在各省将方案上报到国家发改委后,由国家发改委组织专家对各试点区方案进行评审。其中,三江源国家公园体制试点方案直接由中央深改办第19次会议通过,成为我国最早获批的国家公园体制试点区。

苏杨

目前的九个试点区,可考虑两个维度的境况进行以下分类:

苏杨

苏杨:实施方案的难点仍然集中在钱、权上。在中央暂没有专项资金支持的情况下,让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性,地方政府不仅无心也无力,这就是若干试点省在试点文件发布后参与热情不高的直接原因,有的重要遗产地(如湖南张家界)甚至因此不愿被列为试点区。

在中央没有专项资金支持和资源产权制度还难以进行较大调整的情况下,各级地方政府的支持显然是改革的基础。考虑体制改革的方向是统一、规范、高效,而全民公益性只是改革结果之一,如果在改革初始阶段强调全民公益的同时,暂时不涉及地方政府的重要财源——景区门票,地方政府就会有参与的积极性并在统一管理上进行更大的体制突破。因此,试点文件中的体制机制,更强调分阶段改革方案并选择改革重点,这个原则可以概括为:保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

试点实施方案和总体方案中对涉及的体制机制有明晰的规定,包括管理单位体制、资金机制等。但许多制度改革是联动的,资金机制更是如此,尤其涉及事权划分,中央和地方分别应该承担什么样的管理职责和出资义务,需要进行更明晰细致的分析。我认为,公益性较强、容易形成激励不相容的事务应以政府直接承担为宜,而市场介入的只能是餐饮、住宿、交通等消费弹性较大且不属于基本公共服务的内容,即可以进行特许经营的,都是市场的事务。然而,各地政府在这方面改革的积极性也不高,因为这方面改革必然同步调整经营机制,触及当前既得利益集团,需要改变地方各利益相关者的利益格局。也因此,相关制度调整需要技术路线创新,这可以地役权(easement)为例来说明。我国可能入选国家公园的遗产地并非无人区,即使核心保护区域也是如此。《自然保护区条例》中核心区严格禁止人进入的规定,既缺乏科学性也缺乏可行性。保护需求是可以细化的,对相当数量的物种和生态系统,其并不需要太大面积的严格禁止任何人类活动的区域,甚至有的与原住民的生产生活形成了近似“共生”关系,严格禁止人类活动反而会有损保护效果。例如,依赖人工稻作系统才能生存的朱鹮,如果禁止了传统农耕生产,反而可能灭绝。这样,对这种区域的保护,只需要对原住民进行满足保护需要的权利限制即可,而不用改变土地所有权,这就是地役权的科学基础。尽管出于保护目标的需要而不得不对土地的利用范围、方式、强度、时间进行限制(如对朱鹮的栖息地需要禁止的仅是在农业生产中滥用化肥、农药和随意调整种植结构),但这种局部限制远比土地赎买和整体移民成本低且在某些情况下比封闭管理更合理,这种对土地利用的局部限制权就可以称为保护地役权。与地役权配套的制度主要包括两个方面:①地役权评估和中介制度。即由专门的政府机构评估地役权并撮合受役方和供役方的交易;②地役权配套资金制度。即提供资金使地役权拥有者获得与其受限制权利相应的补偿资金或优惠措施,这种补偿一是根据因使用限制而导致的产出受损的部分进行的补偿;二是对地方政府、原住民、保护机构等付出的劳务成本进行的补偿;优惠措施则包括相关税收优惠或其他生产资源的优惠供给等。

还必须看到,地役权这样的制度创新,也是国家公园体制试点区是生态文明制度建设的先行先试区和生态文明基础制度因地制宜的创新实践区的具体体现。可以用下图来说明这项制度创新与生态文明八项基础制度之间的关系(中央的《生态文明体制改革总体方案》第一次系统提出了生态文明八项基础制度)。只有在这样的生态特区做好这样的制度创新,才可能率先将生态文明制度完整系统地呈现出来:

苏杨

苏杨:国家公园这个名词广为人知,但世界各国的国家公园千差万别。这不仅有资源禀赋的差异(例如,从生物多样性角度看,瑞士就是荒漠,其国家公园基本不可能具有全球价值),也有创办理念的核心差距(如英国的国家公园,基本上类似旅游景区,无论公益性还是社会力量参与,都称不上亮点,IUCN也认为英国的国家公园属于其第Ⅴ类保护地,即陆地景观保护区。)如果以“国家价值、民族意识、保护为主、全民公益”为标准来衡量的话,世界上大多数国家目前的所谓“国家公园”还有“伪国家公园”之嫌。

但与大家的感觉相左,美国国家公园也非常看重其经济功能——主要体现在对周边社区的经济效益和产生的工作岗位上(这儿要注意与公园自身的经济效益的区别,这也是和中国的旅游景区的经营最大的区别所在)。但所谓“君子爱财、取之有道”,其经验就是在严格划分空间范围和业务范围的基础上,建立规范的特许经营制度,并且注重让公园外的门庭社区(gateway community)受益。每一年,美国国家公园管理局都会发布这方面的测算报告。在2013年的报告(2013 National Park Visitor Spending Effects Economic Contributions to Local Communities, States, and the Nation (Natural Resource Report NPS/NRSS/EQD/NRR—2014/824))中,详细说明了国家公园参观者在周边社区总共近146亿美元消费支出的具体构成(见表1)及产生了14.3万个就业岗位。这正是“为了人民的利益和快乐”的充分体现。

表1是2013年的情况

                表1  美国国家公园体系成员(401个,2013年)的经济效益

苏杨

苏杨: 生态文明制度创新中的国家公园体制建设已经不是单纯的试点,中央政府十三五期间要整合设立一批国家公园。这不仅取决于资源,也要看改革力度。例如,环保部2014年确定的两个试点,浙江开化和仙居,单从景观资源和物种资源来看,仙居有明显优势。但开化作为全国主体功能区的试点县,第一批取消了对GDP的考核,在自然资源资产产权等生态文明基础制度方面颇多改革举措。最终中央确定的试点单位取了开化。这说明作为生态文明建设特区,国家公园体制试点更青睐体制创新能力。

但有些部委和地方,在中央深改办已经直接领导这项改革工作的情况下,仍然在我行我素,不顾十三部委的试点工作文件,自行挂牌各种名目的国家公园,不仅扰乱了视听,也对通过国家公园体制改革理顺保护地体系产生了负面影响。这样的自行其是,显然是把国家公园当自家公园来“玩”了,等“十三五”末期中央直接挂牌国家公园后,相信这种自行其是“玩”的国家公园也肯定“完”了。与之相反,那些没有被列为试点的省,只要比对中央的实施方案积极进行相关体制改革而非盲目自行挂牌,在“十三五”的末期,国家正式设立国家公园时,仍然能够和已经确定的9个试点区站在一条起跑线上。这方面,安徽的黄山、陕西的秦岭和五陵原等,都在不用扬鞭自奋蹄。各省如果都有了先把国家当我家的认识,美丽中国就能让更多的国人看到,中国的生态文明就能率先落地。

 

生态文明制度创新中的国家公园体制建设已经不是单纯的试点,中央政府十三五期间要整合设立一批国家公园。这不仅取决于资源,也要看改革力度。

保护地役权

尽管出于保护目标的需要而不得不对土地的利用范围、方式、强度、时间进行限制,但这种局部限制远比土地赎买和整体移民成本低且在某些情况下比封闭管理更合理,这种对土地利用的局部限制权就可以称为保护地役权

  • 环境与健康管理体制机制改革研究

    国家公园管理体制研究

    主体功能区划相关资源环境战略研究

    国家科技支撑计划项目“自然保护区适应性经营技术”

    国家科技支撑计划项目“荒漠化与经济社会发展的相互影响”

从发展的视角来看,国家公园体制的建立既是建设“美丽中国”的切实路径,又是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体,对于切实保护好国家自然和人文遗产资源、推动国土空间的高效合理利用具有重要意义。

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